Verpflichtende Elementarschadenversicherung – Ausländische Vorbilder und Zulässigkeit einer deutschen Regelung

Verpflichtende Elementarschadenversicherung – Ausländische Vorbilder und Zulässigkeit einer deutschen Regelung

Nach der Flutkatastrophe im Ahrtal und Teilen Nordrhein-Westfalens wird die Einführung einer verpflichtenden Elementarschadenversicherung diskutiert. Eine solche bestand in Baden-Württemberg, sie besteht in vielen Kantonen der Schweiz und faktisch in Frankreich; das Vereinigte Königreich hat mit Flood Re eine spezielle Rückversicherungsgesellschaft für Flutschäden geschaffen. Der Beitrag stellt den Kern der verschiedenen Modelle vor, die einschlägigen Regeln finden sich für private Versicherungen im Schweizer Versicherungsaufsichtsgesetz sowie im französischen Code des Assurances. Entgegen einer Stellungnahme des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags ist die Einführung einer verpflichtenden Elementarschadenversicherung von der Rechtsprechung des BVerfG gedeckt. Dieses hat sie schon in den 1970er Jahren gebilligt.

  1. Einleitung

1Bereits nach den Hochwassern an Oder und Elbe in den Jahren 1997 und 2002 wurde die Einführung einer bundesweiten verpflichtenden Elementarschadenversicherung gefordert.1 Diese Diskussion ist seither im juristischen2 und vor allem im ökonomischen3 Schrifttum nicht abgerissen. Die EU-Kommission,4 aber auch die Justizminister der Bundesländer5 haben entsprechende Regeln erwogen, einen Vorschlag für eine Pflichtversicherung hat der Sachverständigenrat für Verbraucherfragen im Jahre 2019 vorgelegt.6 Aufgrund der Flutkatastrophe im Ahrtal und in Teilen Nordrhein-Westfalens ist nach der Bundestagswahl und Bildung einer neuen Regierung mit entsprechenden Gesetzesinitiativen zu rechnen. Vor diesem Hintergrund soll die Einführung einer verpflichtenden Elementarschadenversicherung rechtsvergleichend, rechtshistorisch und mit Blick auf ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit beleuchtet werden.

2Verpflichtende Elementarschadenversicherungen kennen mit der Schweiz und Frankreich zwei Nachbarländer, historisch bestand eine Elementarschadenversicherung auch im Südwesten Deutschlands. Die Versicherung gegen Elementarschäden war in Baden-Württemberg zwischen 1961 und 1994 verpflichtend.7 Noch heute weist Baden-Württemberg die in Deutschland höchste Verbreitung von Elementarschadenversicherungen auf.8 Aufgrund der Klage eines Pflichtversicherten war konkret die Versicherungspflicht gegen Elementarschäden in Baden auch Gegenstand der Rechtsprechung des BVerfG und wurde von diesem gebilligt.9 Demgegenüber gehen der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages und die Justizministerkonferenz der Länder davon aus, dass einer Versicherungspflicht verfassungsrechtliche Bedenken entgegenstehen.10

  1. Deutsche Haftungskollektive und Elementarschadenversicherungen

 

2.1 Fehlen einer Elementarschadenpflichtversicherung im internationalen Vergleich

3Anders als in verschiedenen europäischen Ländern wie der Schweiz, in Frankreich und in Spanien11 gibt es in Deutschland derzeit keine verpflichtende Vorsorge gegen Flut- und andere Elementarschäden. Betroffene ohne Versicherung werden nach großen Katastrophen ad hoc entschädigt.12 Das Vertrauen auf solche ex-post-Regelungen kann zu einem sogenannten charity hazard führen, den Steuerzahler belasten und negative Folgen für die Bereitschaft haben, sich gegen Elementarschäden zu versichern.13 In der Schweiz wurde die verpflichtende Elementarschadenversicherung auf kantonaler Ebene in den 1920er Jahren eingeführt,14 Frankreich hat die Sachversicherer nach schweren Überflutungen im Jahre 1982 zur Abdeckung auch von Elementarschäden verpflichtet und zugleich ein öffentlich-rechtliches Versicherungsunternehmen mit der Rückversicherung betraut.15 Eine Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft bei der Rückversicherung existiert auch im Vereinigten Königreich mit der auf Flutschäden fokussierten Flood Re; eine spezielle Versicherung gegen Flutschäden haben die USA mit dem National Flood Insurance Program eingeführt, das Schäden durch Wirbelstürme, aber auch Hochwasser von Flüssen abdeckt.16 Die Ausgestaltungen in der Schweiz, in Frankreich sowie im Vereinigten Königreich können auch als Anschauungsmaterial für Zulässigkeit und Ausgestaltung einer etwaigen deutschen Elementarschadenversicherung herangezogen werden (dazu unten III).

2.2 Bestehende verpflichtende Haftungskollektive und die Feuerversicherung

4Verpflichtende Haftungskollektive sind in Deutschland nicht ungewöhnlich. Sie bestehen insbesondere in der Sozialversicherung durch Anknüpfung an die Stellung als Arbeitnehmer bzw. Beschäftigter,17 aber auch in der Privatversicherung etwa im Fall der Kfz-Haftpflicht sowie in der privaten Pflegeversicherung.18 Während in der Sozialversicherung das Prämienmodell einer Solidarversicherung vorherrscht, werden in der privaten Pflichtversicherung die Schadenprämien je nach Gefahr abgestuft. Es ergeben sich so etwa in der Pflegeversicherung verschiedene Prämienmodelle je nachdem, ob eine private Versicherung oder eine Sozialversicherung besteht. Die private Pflegeversicherung ist an die private Krankenversicherung gekoppelt19 und stellt eine Pflichtversicherung dar.20 Das BVerfG hat die Versicherungspflicht gegen Pflegerisiken gebilligt,21 diese Entscheidung ist auch für die Zulässigkeit einer Versicherungspflicht gegen Elementarschäden bedeutsam.22

5Historisch war die öffentlich-rechtliche Feuerversicherung in Deutschland Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge,23 nach der Rechtsprechung des BVerfG mischte sich das Versicherungselement mit dem Gedanken sozialer Fürsorge.24 Praktisch handelte es sich um ein Versicherungskollektiv der Gebäudeeigentümer. Verpflichtende Feuerversicherungen zum Erhalt des Gebäudebestandes bestanden zum Teil über mehrere hundert Jahre hinweg insbesondere in Baden-Württemberg, Hessen, Hamburg und in Bayern.25 Sie wurden im Zuge der Umsetzung der Dritten Richtlinie Schadenversicherung26 aufgehoben, nach Art. 3 der Richtlinie waren die entsprechenden Monopole abzuschaffen.27

2.3 Die vormalige Elementarschadenpflichtversicherung in Baden-Württemberg

6Ein verpflichtendes Versicherungskollektiv der Gebäudeeigentümer bestand mit Blick auf Elementarschäden zwischen 1960 und 1994 aufgrund landesrechtlicher Regelung in Baden-Württemberg. Bei dem baden-württembergischen Gesetz aus dem Jahre 1960,28 das Gegenstand einer Entscheidung des BVerfG war,29 dürfte es sich um einen Rechtsimport aus der benachbarten Schweiz handeln, die seit den 1920er Jahren ein öffentlich-rechtlich organisiertes Gebäudeversicherungsmonopol für Elementarschäden kennt (dazu noch unten 3. 1). Der bereits bestehende Feuerversicherungsschutz wurde auf Schäden erstreckt, die durch Sturm, Hagel, Hochwasser, Überschwemmung, Schneedruck, Lawinen, Bergrutsch oder Erdfall verursacht werden.30 Die Feuerversicherungsanstalten in Baden, Württemberg und Hohenzollern hafteten für Sachschäden an den versicherten Gegenständen, die nachweislich die unvermeidliche Folge eines solchen Elementarereignisses waren,31 konnten ihre Haftung aber ausschließen oder beschränken für Schäden an Gebäuden oder Gebäudeteilen, die wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage besonders gefährdet sind.32 Weiter konnten die Anstalten zur Verminderung der Gefahr oder zur Verhütung einer Gefahrerhöhung Sicherheitsvorschriften erlassen und die Entschädigung bei Nichteinhaltung kürzen oder auch versagen.33

  1. Die Elementarschadenversicherung in ausgewählten europäischen Ländern

 

3.1 Die Elementarschadenversicherung in der Schweiz

7Die Elementarschadenversicherung34 hat sich auch in der Schweiz aus der Feuerversicherung entwickelt. Die meisten Schweizer Kantone sehen eine verpflichtende Feuer- und Elementarschadenversicherung für Gebäude vor, überwiegend als öffentlich-rechtliche Pflichtversicherungen mit Gebietsmonopol. Hier handelt es sich um eine kantonale Gebäudeversicherung gemäß kantonaler Gesetzgebung. Daneben treten private Versicherungsgesellschaften, jedenfalls für Teile des Hausrats. Nach Art. 33 Schweizer VAG kann in der Schweiz eine Feuerversicherung nur angeboten werden, wenn zugleich eine Elementarschadenversicherung angeboten wird. Das Versicherungsaufsichtsrecht gilt nach Art. 98 III Schweizer Bundesverfassung nur für das Privatversicherungsrecht.35 Betroffen sind private Gebäudeversicherungen in den sogenannten GUSTAVO-Kantonen (Genf, Uri, Schwyz, Tessin, Appenzell Innerrhoden, Valais [Wallis], Obwalden)36 sowie Hausratversicherungen.37

8Nach Art. 33 I Schweizer VAG darf ein Versicherungsunternehmen für in der Schweiz belegene Risiken das Feuerrisiko nur decken, wenn es die Deckung von Elementarschäden in die Feuerversicherung einschließt. Deckungsumfang und Prämientarif der Elementarschadenversicherung sind für alle Versicherungsunternehmen einheitlich und verbindlich.38 Die Schweizer Finanzmarktaufsichtsbehörde FINMA entscheidet aufgrund der von den Versicherungsunternehmen vorgelegten Tarife und der entsprechenden Berechnungsunterlagen, ob die daraus abgeleiteten Prämien risiko- und kostengerecht sind.39 Der Bundesrat erlässt nach Art. 33 IV Schweizer VAG nähere Vorschriften, dies ist mit den Art. 171 ff. der Aufsichtsverordnung (AVO)40 erfolgt.

9Elementarschäden sind nach Art. 173 I AVO Schäden, die durch Hochwasser, Überschwemmung, Sturm, Hagel, Lawinen, Schneedruck, Felssturz, Steinschlag oder Erdrutsch entstehen. Art. 176 II AVO sieht Leistungsbegrenzungen vor, wenn die Gesamtschäden in der Schweiz 1 Milliarde Franken übersteigen, die auf die einzelnen Anspruchsberechtigten entfallenden Entschädigungen werden dann derart gekürzt, dass sie zusammen nicht mehr als diese Summe betragen. Allgemein besteht nach Art. 175 AVO ein dort näher definierter Selbstbehalt.

3.2 Die Elementarschadenversicherung in Frankreich

10Die Elementarschadenversicherung ist in Frankreich auf Grundlage eines Gesetzes aus dem Jahre 198241 nunmehr insbesondere im französischen Versicherungsgesetzbuch, dem Code des Assurances, geregelt.42 Nach Art. L 121-1 Abs. 1 Code des Assurances begründen Versicherungsverträge, die von einer anderen natürlichen oder juristischen Person als dem Staat abgeschlossen werden und die Feuerschäden oder andere in Frankreich gelegene Sachschäden sowie Schäden an den Karosserien von Landfahrzeugen abdecken, den Anspruch des Versicherten auf Garantie gegen die Auswirkungen von Naturkatastrophen auf die unter diese Verträge fallenden Sachen. Art. L 125-1 Abs. 3 Code des Assurances sieht vor, dass die in Art. L 125-1 genannten Verträge ungeachtet einer gegenteiligen Bestimmung als Verträge gelten, die eine solche Klausel enthalten.

11Anders als die Elementarschadenversicherung in Baden-Württemberg wurde die französische Elementarschadenversicherung mit Umsetzung der Dritten Richtlinie Schadenversicherung nicht abgeschafft. Die Versicherten bezahlen eine einheitliche zusätzliche Versicherungsprämie.43 Möglich ist das durch die Rückversicherung mit unbegrenzter Deckung durch einen öffentlich-rechtlichen Rückversicherer, CCR, caisse centrale de reassurance.44 Das französische Verfassungsgericht hat auf Klage eines Rückversicherers die entsprechende Regelung in Art. L 431-9 Code des Assurances als verfassungsgemäß eingestuft.45

3.3 Die Elementarschadenversicherung im Vereinigten Königreich

12Eine insgesamt hohe Verbreitung von Flutversicherungen gibt es auch im Vereinigten Königreich,46 dies klassischerweise aufgrund von Absprachen zwischen der Regierung und der Versicherungswirtschaft,47 nun auch mithilfe der Rückversicherungsgesellschaft Flood Re. Die von der englischen Versicherungswirtschaft getragene Rückversicherungsgesellschaft Flood Re wurde aufgrund des Water Act 2014,48 nach dem auch eine Pflicht zur Versicherung von Grundstücken in Überflutungsgebieten vorgesehen werden könnte,49 durch Rechtsverordnung geregelt.50

13Traditionell werden in Großbritannien unabhängig vom Überflutungsrisiko ähnliche Versicherungsprämien für Gebäude- und Hausratversicherungen bezahlt. Im Versichertenkollektiv zahlten bei wirtschaftlicher Betrachtung so Haushalte in Gegenden mit einem geringen Überflutungsgebiet etwa 12,50 Euro an Haushalte mit hohem Überflutungsrisiko, insgesamt 215 Mio. Euro.51 In das Rückversicherungsunternehmen Flood Re war und ist sodann von allen Sachversicherern entsprechend ihrem Marktanteil jährlich eine Abgabe von insgesamt 215 Mio. Euro zu bezahlen,52 weiter nimmt Flood Re Gebühren für Rückversicherungen ein. Die Haftung von Flood Re ist auf ein 200-Jahres-Ereignis beschränkt, das entsprach einem jährlichen Schaden von 2,9 Mrd. Euro.53 Flood Re berichtet an das Parlament und ist diesem gegenüber verantwortlich.54

  1. Der rechtliche Rahmen einer Elementarschadenpflichtversicherung

 

4.1 Vereinbarkeit mit den EU-Grundfreiheiten

14Das Beispiel Frankreichs, aber auch die noch von der EU-Kommission gebilligte staatlich organisierte englische Rückversicherung für Flutschäden zeigt, dass auch eine verpflichtende Elementarschadenversicherung mit europäischem Recht vereinbar ist. Europäische Grundfreiheiten stehen nicht entgegen, sie wurden vom EU-Beihilfenbescheid zur englischen Rückversicherung Flood Re nicht einmal thematisiert.55 Die Solvabilitätsrichtlinie sieht Pflichtversicherungen ausdrücklich vor. Die vom Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages für europarechtliche Bedenken zitierte EuGH-Entscheidung56 betrifft die Grundfreiheiten von Versicherungsunternehmen bei einem Abschlusszwang,57 dieser wurde im Fall gebilligt und dafür auf die Möglichkeit einer Anpassung der Prämien an das Risiko verwiesen. Bei einer Elementarschadenversicherung besteht weiter nicht zwangsläufig ein Abschlusszwang eines einzelnen Unternehmens, in Frankreich sowie der Schweiz finden sich Mechanismen zur gemeinsamen Risikotragung durch mehrere Versicherer, soweit private Versicherungsunternehmen einem Kontrahierungszwang unterliegen.58

4.2 Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz

15Das BVerfG hat die Einführung einer verpflichtenden Elementarschadenversicherung bereits in den 1970er Jahren mit der Entscheidung BVerfGE 41, 205 = NJW 1976, 667 zum badischen Gebäudeversicherungsgesetz gebilligt. Dabei hat das BVerfG einen vom Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages angenommenen Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit59 nicht einmal erörtert. Nachdem eine entsprechende Entscheidung des AG Montabaur60 vom Berufungsgericht aufgehoben wurde61 und auch das VG Kassel einer Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit eine Absage erteilt hat,62 wurde die Verfassungsmäßigkeit einer Pflichtmitgliedschaft im Schrifttum nur an Art. 12 GG gemessen.63 Das BVerfG hat sodann auch nur zu dieser Norm Stellung genommen64 und die Verfassungsgemäßheit des Versicherungsmonopols angenommen, ohne die Prüfung anderer Grundrechte für nötig zu erachten.65 Wie vormals in Baden-Württemberg stellt sich nach dem Hochwasser an der Ahr sowie in Teilen Nordrhein-Westfalens nun bundesweit die Frage, warum im Schadensfall die Allgemeinheit66 und nicht nur die Gemeinschaft der Gebäudeeigentümer und Sachversicherten für Schäden aufkommen soll.67 Die Rechtfertigungsfähigkeit einer gewissen Umverteilung bei Pflichtversicherungen ist auch in der modernen Diskussion anerkannt.68

16Soweit sich das BVerfG in der Folge doch mit der Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit befasst hat, kann dem keine Unzulässigkeit einer verpflichtenden Elementarschadenversicherung entnommen werden.69 Entgegen einem Beschluss der Justizministerkonferenz der Länder aus dem Jahre 2017 ist eine Pflichtversicherung nicht nur unter sehr engen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen möglich, sie bedarf auch nicht nach den vorliegenden Daten einer Veränderung des verfassungsrechtlichen Rahmens.70 Das BVerfG hat in seiner Entscheidung zur Einführung einer privaten Pflegeversicherung ausdrücklich den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers in der Daseinsvorsorge hervorgehoben.71

17Ähnlich wie eine hinreichende anderweitige Absicherung des Pflegerisikos nicht bestand und große Teile Bevölkerung nicht bereit waren, sich alsbald gegen das Pflegerisiko zu versichern,72 bestehen auch bei der Elementarschadenversicherung eklatante Versorgungslücken und kann eine finanzielle und physische Überforderung nicht ausgeschlossen werden.73 Eine verpflichtende Elementarschadenversicherung stellt keine unangemessene Belastung dar, wie bei der Pflegeversicherung würde im Ergebnis die Unabhängigkeit des Einzelnen gestärkt.74 Weiter ist wie bei einer Pflegeversicherung bei einer hinreichend weiten Abdeckung verschiedener Elementarschäden von einer Gefahr auszugehen, die sich bei jedem Versicherten verwirklichen kann.75 Eine Erheblichkeit der Gefahr für den Großteil der Versicherten wird in der Entscheidung des BVerfG nicht gefordert, auch nicht, dass entstehende Schäden von einem großen Teil der Betroffenen nicht ohne Weiteres getragen werden können.76

4.3 Ausgestaltung und Verortung einer deutschen Elementarschadenversicherung

18Die Einführung einer verpflichtenden Elementarschadenversicherung unterblieb nach dem Elbe-Hochwasser noch aus versicherungstechnischen Gründen.77 Nunmehr liegen für Elementarschäden besondere Versicherungsbedingungen des GDV vor,78 die allerdings keine Regelungen zur Prämiengestaltung enthalten. Praktisch erfolgt eine international als vorzugswürdig angesehene Bemessung der Versicherungsprämie anhand von Gefahrenklassen. Die Versicherungswirtschaft hat hierfür ein Zonierungssystem für Überschwemmung, Rückstau und Starkregen (ZÜRS) eingerichtet, das vier verschiedene Gefahrenstufen unterscheidet79 und nach dem etwa 99 % der Haushalte problemlos gegen Hochwasser versichert werden können sollen.80

19Für eine Abdeckung auch der besonders hochwassergefährdeten Grundstücke ist an eine Pflichtversicherung sowie alternativ an eine verpflichtende Koppelung von Schadenversicherungen an eine Abdeckung auch von Elementarschäden zu denken.81 Neben der bereits genannten Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung bestehen eine Vielzahl weiterer Pflichthaftpflichtversicherungen.82 Das Versicherungsvertragsgesetz (VVG) selbst ordnet eine Versicherungspflicht bislang nicht an.83 Einen Vorschlag für ein die Versicherungspflicht selbst begründendes bundeseinheitliches Naturgefahrenpflichtversicherungsgesetz hat der Sachverständigenrat für Verbraucherfragen vorgelegt.84 Sofern wie in Frankreich der Option einer verpflichtenden Abdeckung von Elementarschäden in Sachversicherungen der Vorzug gegeben wird, kommt wie in der Schweiz und in Frankreich eine Regelung im Versicherungsaufsichtsgesetz in Betracht.85 Aus sozialrechtlicher Perspektive erscheint ein Schadensausgleich durch Versorgungssysteme als geboten.86

20Entsprechend dem bestehenden System der Versicherungswirtschaft bietet sich wie bei der Kfz-Versicherung die Berücksichtigung der Schadensanfälligkeit und das Bilden von Schadensklassen an.87 Risikoadjustiert ist auch die Flutversicherung in den USA sowie allgemein die Elementarschadenversicherung im Schweizer Kanton Bern. Um eine Versicherung auch von besonders hochwassergefährdeten Grundstücken zu ermöglichen, empfehlen sich zudem entsprechend dem Vorschlag des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen am Schadenrisiko orientierte Selbstbehalte.88 Solche Selbstbehalte sind auch bei verpflichtender Koppelung an eine Sachversicherung möglich. Die Bündelung mit einer Feuerversicherung oder sonst stark verbreiteten Versicherung entspricht internationaler Praxis und wird in einem Bericht für die EU-Kommission vorgeschlagen.89 21Ergänzend zum Vorschlag des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen ist weiter eine staatlich organisierte Rückversicherung in Erwägung zu ziehen. Zulässig wäre ein öffentlich-rechtlicher Rückversicherer wie in Frankreich und Spanien, die Entscheidung des französischen Verfassungsgerichts ist insoweit übertragbar.90 Demgegenüber wird die Rückversicherung im Vereinigten Königreich von der Versicherungswirtschaft selbst organisiert. In Deutschland ist bei entsprechender Bereitschaft der Versicherungswirtschaft in Anlehnung an den PSVaG im Betriebsrentenrecht91 an einen Elementarschaden(ver)sicherungsverein auf Gegenseitigkeit zu denken. Dieser könnte wie im Vereinigten Königreich durch Beiträge der Sachversicherer sowie Rückversicherungsprämien finanziert werden, möglich ist zudem eine an Schutzmaßnahmen gekoppelte Subvention der Versicherungsprämien in Risikogebieten.

  1. Ergebnis

22In deutschen Nachbarstaaten bestehen gut eingeführte und bewährte Elementarschadenversicherungen, die sowohl in der Schweiz als auch Frankreich für private Versicherungsgesellschaften im Versicherungsaufsichtsgesetz sowie in dessen Ausführungsbestimmungen geregelt sind. Auch in Deutschland ist die Koppelung einer verpflichtenden Elementarschadenversicherung an eine Gebäude- bzw. Sachversicherung denkbar. Das BVerfG hat eine verpflichtende Elementarschadenversicherung bereits gebilligt, dies noch für die öffentlich-rechtlich organisierte Badische Gebäudeversicherung. Bei der Einführung einer Versicherungspflicht für Elementarschäden handelt es sich um eine politische Entscheidung, bei der rechtliche Vorgaben zu beachten sind, die aber insbesondere ökonomischen Zweckmäßigkeitserwägungen folgen und den Verbraucherschutz im Blick haben sollte.


1 Nach dem Oder-Hochwasser Cuntze, VW 1997, 1342 (Teil I), 1445(Teil II), nach dem Elbe-Hochwasser Schwarze/Wagner, Geneva Papers of Risk and Insurance 29 (2004) 154, 159–165, dies. Versicherungspflicht gegen Elementarschäden, DIW Berlin Research Notes 3, August 2005, aktuell Schadensprisma Juli 2021, VW Heft 8/2021, 6–8.

2 Lange, (Pflicht)Versicherung v. Elementarrisiken in Deutschland, 2011, zur freiwilligen Elementarschadenversicherung Wussow VersR 2008, 1292, zur Regulierung des Elbe-Hochwasser Koutses, MDR 2002, 1229.

3 Monografisch etwa König, Die Elementarschadenversicherung in der Bundesrepublik Deutschland als Element der finanziellen Risikovorsorge gegen Naturereignisse, 2006; Doderer, Public private partnerships zur Bewältigung von Elementarrisiken, 2009, Klimaszewski-Blettner, Management von Katastrophen-Risiken, 2010.

4 Grünbuch Versicherungen gegen Naturkatastrophen und von Menschen verursachte Katastrophen, Straßburg den 16.4.2013, COM (2013) 213 final.

5 JuMiKo Frühjahrskonferenz 2015, TOP I. 11, Frühjahrskonferenz 2017, Beschluss TOP I. 4.

6 Sachverständigenrat für Verbraucherfragen (SVRV), Maßnahmen für eine zukunftsgerechte Naturgefahren-Absicherung (Gross/Schwarze/Wagner), Policy Brief 2019. Für eine Angebotspflicht vzbv v. 21.7.2021.

7 Gesetz über die Versicherung der Gebäude gegen Unwetter und andere Elementarschäden vom 7.3.1960, Ges. Bl. 1960, 70, aufgehoben durch § 4 Gesetz zur Neuordnung der Gebäudeversicherung v. 28.6.1993, Ges. Bl. für Baden-Württemberg 1993, 505.

8 GDV, Naturgefahrenreport 2020, Serviceteil, S. 43: 94 % (bezogen auf Wohngebäude-Feuer). Dort auch zu den vergleichsweise hohen Quoten ostdeutscher Bundesländer aufgrund von Altverträgen der staatlichen Versicherung der DDR, der Deutschen Versicherungs AG.

9 BVerfGE 41, 205 = NJW 1976, 667.

10 Wissenschaftlicher Dienst Deutscher Bundestag, Pflicht zur Versicherung von Elementarschäden Rechtslage in Deutschland und in ausgewählten europäischen Ländern sowie alternative Regelungsmodelle – Sachstand – WD 7 – 3000 – 103/16, 2016, zuvor bereits Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, – Sachstand – WD 7 – 3000 – 001/09, 2009; JuMiKo Frühjahrskonferenz 2017, Beschluss TOP I. 4, Punkt 3, zuvor JuMiKo Frühjahrskonferenz 2015, Beschluss TOP I. 11, Punkt 1, jeweils unter Verweis auf unveröffentlichte Berichte einer Arbeitsgruppe. Zuletzt mit verändertem Ausblick WD 7 – 3000 – 082/21.

11 Dazu Prettenthaler/Vetters in Steininger et al, Extreme Wetterereignisse und ihre wirtschaftlichen Folgen, 2005, 91, 102 ff.

12 Aktuell das Aufbauhilfegesetz 2021 v. 10.9.2021, BGBl. 2021 I 4147, zuvor BT-Drs. 19/32275, BT-Drs. 19/32039. Nach dem Elbe-Hochwasser das Gesetz zur Änderung steuerrechtlicher Vorschiften und zur Errichtung eines Fonds „Aufbauhilfe“ (Flutopfersolidaritätsgesetz) v. 19.9.2002, BGBl. 2002 I 3651, sodann das Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Aufbauhilfe“ und zur Änderung weiterer Gesetze (Aufbauhilfegesetz) v. 15.7.2013, BGBl. 2013 I 2401. Allgemein Becker, Soziales Entschädigungsrecht, 2018, 20 (137 ff.).

13 Schwarze, Institutionenökonomischer Vergleich der Risikotransfersysteme bezüglich Elementarschäden in Europa, Studie im Auftrag des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen, 2019, 4: Verringerter Versicherungsanreiz gegen Katastrophenschäden in Folge antizipierter staatlicher und/oder privater Hilfeleistung.

14 Finma, Elementarschadenversicherung in der Schweiz (ES-Versicherung), 2017, 8.

15 Improving the Assessment of Disaster Risks to Strengthen Financial Resilience, A Special Joint G20 Publication by the Government of Mexico and the World-Bank, The French Experience on Disaster Risk Management, p. 143.

16 42 US Code Chapter 50, National Flood Insurance.

17 § 7 SGB IV, § 5 SGB V, § 1 SGB VI, § 2 SGB VII, zur Organisation Becker, Staat und autonome Träger im Sozialleistungsrecht, 1996, auch zur Umverteilung Wallrabenstein, Versicherung im Sozialstaat, 2009.

18 §§ 1 Pflichtversicherungsgesetz, 21 SGB XI.

19 § 23 SGB XI.

20 Gesetz zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (Pflegeversicherungsgesetz – PflegeVG) v. 26.5.1994, BGBl. 1994 I 1014 (Ber. 2797).

21 BVerfGE 103, 197 = NJW 2001, 1709.

22 Dazu unten IV 2.

23 Werner, Ins dritte Jahrhundert, 200 Jahre Hessische Brandversicherungsanstalt, 1967, 25, 29.

24 BVerfGE 10, 141 (166) = NJW 1960, 189 Ls. = BeckRS 9998, 116917.

25 Helmer, Entstehung und Entwicklung der öffentlich-rechtlichen Brandversicherungsanstalten in Deutschland, 1936.

26 RL 92/49/EWG des Rates, dazu Fahr VersR 1992, 1033, Thode VW 1994, 428.

27 In Art. 4 RL 73/239/EWG aufgeführte Monopole.

28 Gesetz über die Versicherung der Gebäude gegen Unwetter und andere Elementarschäden v. 7.3.1960, Ges. Bl. 1960, 70, aufgehoben durch § 4 Gesetz zur Neuordnung der Gebäudeversicherung v. 28.6.1993, Ges. Bl. für Baden-Württemberg 1993, 505.

29 BVerfGE 41, 205 = NJW 1976, 667.

30 § 1 I ElementarschadenG. Zur Deckung des Aufwands § 3 ElementarschadenG.

31 § 4 I ElementarschadenG.

32 § 4 II Buchst. a ElementarschadenG.

33 § 5 ElementarschadenG.

34 Darstellung der Schweizer Finanzaufsichtsbehörde Finma, Elementarschadenversicherung in der Schweiz (ES-Versicherung), 2017.

35 SchweizBundesgericht, Urt. v. 3.7.2012 – 2C:485/2010, dazu auch Beyeler, Die Kantonale Gebäudeversicherung im Wettbewerb Bern 2019.

36 Von diesen Kantonen sehen Uri, Schwyz und Obwalden eine Feuer- und Elementarschadenversicherung verpflichtend vor.

37 Finma, Elementarschadenversicherung in der Schweiz (ES-Versicherung), 2017, 28.

38 Art. 33 II Schweizer VAG.

39 Art. 33 III Schweizer VAG.

40 Aufsichtsverordnung (AVO), Schweizer Recht (SR) 961.011.

41 Loi no. 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemenisation des victims de catastrophes naturelles.

42 Artt. L 125-1-125-6, Art. L431-9 Code des Assurances, Art. 125A Code des Assurances, Artt. R431-16-2, 3 Code des Assurances. Dazu auch Gardette ZVersWiss 1997, 211 (217 ff.).

43 Art. L125-2 Abs. 3, Art. A125-2 Code des Assurances, meist 12 % der Prämie.

44 Art. L431-9 Code des Assurances sowie Art. R431-16-2, 3 Code des Assurances.

45 Conseil Constitutionnel Entscheidung 2013-344 v. 27.9.2013.

46 Nach Surminski, ZfV 2016, 382 (383); bei Gebäudeversicherungen 91 %, bei Hausrat 75 %.

47 Dazu Penning-Rowsell/Priest/Johnson, International Journal of Water Resources Development 30:4 (2014) 694.

48 Sections 64-69 Water Act 2014.

49 Sections 70-81 Water Act 2014.

50 The Flood Reinsurance (Scheme Funding and Administration) Regulation 2015, SI 2015 No. 1902, aufgrund des Water Act 2014.

51 State aid SA.38535 (2014/N) – United Kingdom, State support to the flood reinsurance scheme – United Kingdom (11).

52 State aid SA.38535 (2014/N) – United Kingdom, State support to the flood reinsurance scheme – United Kingdom (33) Levy 1. Bei großem Verlust anteilig nach Marktanteil Verpflichtung der Sachversicherer zu Nachschuss.

53 State aid SA.38535 (2014/N) – United Kingdom, State support to the flood reinsurance scheme – United Kingdom (28).

54 The Flood Reinsurance (Scheme Funding and Administration) Regulation 2015, SI 2015 No. 1902, Section 23.

55 State aid SA.38535 (2014/N) – United Kingdom, State support to the flood reinsurance scheme – United Kingdom (dazu oben III 3)

56 EuGH ECLI:EU:C:2009:270 = BeckRS 2009, 70442, darauf verweisend Wissenschaftlicher Dienst Deutscher Bundestag, Pflicht zur Versicherung von Elementarschäden, Rechtslage in Deutschland und in ausgewählten europäischen Ländern sowie alternative Regelungsmodelle WD 7 – 3000 – 103/16, 2016, 6.

57 In der Entscheidung: Kfz-Versicherung in Süditalien.

58 In Frankreich Art. L 125-6 Abs. 6 Code des Assurances, § 1 II Gesetz über die obligatorische Versicherung der Gebäude gegen Feuer- und Elementarschäden des Kantons Schwyz, in Uri Art. 8 Gesetz über die obligatorische Gebäudeversicherung.

59 Wissenschaftlicher Dienst Deutscher Bundestag, Pflicht zur Versicherung von Elementarschäden, Rechtslage in Deutschland und in ausgewählten europäischen Ländern sowie alternative Regelungsmodelle WD 7 – 3000 – 103/16, 2016, 5.

60 AG Montabaur v. 8.1.1963 – 5 C 17/62, auszugsweise abgedr. BB 1963, 626, krit. etwa Büchner, BB 1963, 836.

61 LG Koblenz DVBl 1964, 965 (966 f.).

62 So zur Feuerversicherungsanstalt der Fürstentümer Waldeck und Pyrmont VG Kassel BB 1964, 452 mit krit. Anm. Lamm/Mlitzko BB 1964, 454.

63 Obermayer/Steiner NJW 1969, 1457 (1460): Art. 12 als zentrale und maßgebliche Grundrechtsnorm, die Autoren erwähnen die oben zit. Rspr. nur in Fn. 14, das BVerfG verweist maßgeblich auf diesen Beitrag BVerfGE 41, 205 (217) = NJW 1976, 667.

64 BVerfGE 41, 205 (218) = NJW 1976, 667.

65 Zur Feuerversicherung in Baden zuvor schon BVerfGE 10, 141 = NJW 1960, 189 Ls. = BeckRS 9998, 116917, damals noch mit nicht verpflichtender Elementarschadenversicherung BVerfGE 10, 141 (143) = NJW 1960, 189 Ls. = BeckRS 9998, 116917.

66 Jedenfalls ein Bemühen um Elementarschadendeckung verlangend noch Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, Schriftlicher Bericht Verbesserung des Schutzes vor den Folgen von Naturgefahren, Berlin den 24.10.2017, 4; danach auch keine Beteiligung des Bundes an einer Kampagne zur Verbreitung der Elementarschadenversicherung.

67 Zur Rendite von Immobilien im Vergleich zu anderen Anlageformen Jordà/Knoll/Kuvshinov/Schularick/Taylor, The Rate of Return on Everything, 1870-2015, The Quarterly Journal of Economics 134 (2019) 1225, zum Transfer in Großbritannien oben III 3.

68 Zum Sozialversicherungsrecht Wallrabenstein, Versicherung im Sozialstaat, 2009, 407, zum Solidarprinzip als tragendem Strukturprinzip der deutschen Sozialversicherung Rolfs, Das Versicherungsprinzip im Sozialversicherungsrecht, 2000, 208 ff.

69 S. auch Lange, (Pflicht)Versicherung v. Elementarrisiken in Deutschland, 2011, 119. Anders Wissenschaftlicher Dienst Deutscher Bundestag, Pflicht zur Versicherung von Elementarschäden, Rechtslage in Deutschland und in ausgewählten europäischen Ländern sowie alternative Regelungsmodelle WD 7 – 3000 – 103/16, 2016, 5.

70 So zum Ergänzenden Abschlussbericht JuMiKo Frühjahrskonferenz 2017, Beschluss TOP I. 4, dort Punkt 3, noch von rechtlichen Bedenken sprechend JuMiKo Frühjahrskonferenz 2015, TOP I. 11, dort Punkt 1: rechtliche Bedenken und Notwendigkeit einer finanziellen Beteiligung des Staates. Für Zulässigkeit auch Becker, Soziales Entschädigungsrecht, 2018, 140 f. mwN in Fn. 768.

71 BVerfGE 103, 197 (223 f.) Rn. 85 = NJW 2001, 1709 .

72 BVerfGE 103, 197 (223) Rn. 84 = NJW 2001, 1709.

73 BVerfGE 103, 197 (224) Rn. 85 = NJW 2001, 1709.

74 Zur Pflegeversicherung BVerfGE 103, 197 (224) Rn. 86 = NJW 2001, 1709.

75 BVerfGE 103, 197 (223) Rn. 85 = NJW 2001, 1709 spricht für die Pflegeversicherung von einer allgegenwärtigen Gefahr durch Unfälle und das dadurch bestehende Risiko der Pflegebedürftigkeit.

76 So aber Wissenschaftlicher Dienst Deutscher Bundestag, Pflicht zur Versicherung von Elementarschäden, Rechtslage in Deutschland und in ausgewählten europäischen Ländern sowie alternative Regelungsmodelle WD 7 – 3000 – 103/16, 2016, 5.

77 Michaels, Pflichtversicherung – Segnung oder Sündenfall – 2005, 1, 9: Elementarschaden-Pflichtversicherung, die weniger aus ordnungspolitischen, sondern mehr aus versicherungstechnischen und evtl. auch verfassungsrechtlichen Gründen zurzeit als gescheitert gelten kann. Aus Schweizer Sicht für Versicherbarkeit bereits Menzinger VW 2002, 1665.

78 Besondere Bedingungen für die Versicherung weiterer Elementarschäden (BWE 2010), Version 1.4.2014 – GDV 0420.

79 Hochwasser alle 10 Jahre, bis 100 Jahre, seltener als 100 Jahre, nicht vom Hochwasser betroffen.

80 Https://www.gdv.de/de/themen/news/mehr-als-9-000-hausbesitzer-koennen-sich-leichter-gegen-hochwasser-versichern-11658.

81 Zu Lücken im britischen System die Independent Review of Flood Insurance in Doncaster 2020, eine höhere Verbreitung nahelegend DEFRA, Joint Flood and Coastal Risk Management Research and Development Programme, Availability and affordability of insurance, July 2018.

82 MüKoVVG/Brand, 2. Aufl. 2017, § 113 Rn. 17 ff., dort werden neben 49 Pflichthaftpflichtversicherungen des Bundes (Rn. 19) auch eine Vielzahl von Pflichthaftpflichtversicherungen der Bundesländer genannt (Rn. 20).

83 MüKoVVG/Brand, § 113 Rn. 6.

84 Sachverständigenrat für Verbraucherfragen (SVRV), Maßnahmen für eine zukunftsgerechte Naturgefahren-Absicherung (Gross/Schwarze/Wagner) Policy Brief 2019, 29 (32 ff.).

85 Zu flankierenden Maßnahmen des Staates in Frankreich Gardette ZVersWiss1997, 211, 222, Vorschläge für Deutschland von den Fraktionen der FDP sowie Bündnis 90/Die Grünen, BT-Drs. 19/32080 sowie BT-Drs. 19/32043.

86 Becker, Soziales Entschädigungsrecht, 2018, 140 f.

87 Ein Prämienzuschlag für Risiken in Flussnähe erfolgt auch in Spanien, Prettenthaler/Vetters in Steininger et al, Extreme Wetterereignisse und ihre wirtschaftlichen Folgen, 2005, 91, 103.

88 Sachverständigenrat für Verbraucherfragen (SVRV), Maßnahmen für eine zukunftsgerechte Naturgefahren-Absicherung (Gross/Schwarze/Wagner) Policy Brief 2019, 31, zu Art. 175 AVO Schweiz oben III 1.

89 Ramboll and the Institute for Environmental Studies, European Commission, Directorate General for Climate Action, Insurance of weather and climate-related disaster risk: Inventory and analysis of mechanisms to support damage prevention in the EU, p. 69 (recommendation 1 a: promote the bundling of a complete extreme weather event insurance package with private property fire insurance policies, recommendation 1 b: urge bank to require full and comprehensive coverage when providing mortgage loans.

90 Conseil Constitutionnel Entscheidung 2013-344 v. 27.9.2013, dazu oben III 2.

91 Zur Sicherung von Betriebsrenten durch den PSVaG Markus Roth, Private Altersvorsorge, 2009, 540 ff.

Der Autor Prof. Dr. Markus Roth ist Professor an der Philipps-Universität Marburg, Institut für Handels-, Wirtschafts- und Arbeitsrecht.